淺析社會(huì)組織雙重負(fù)責(zé)管理體制及有關(guān)建議
從1989年開始我國(guó)在社會(huì)組織管理上逐漸形成了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別負(fù)責(zé)的所謂雙重負(fù)責(zé)管理體制，這種管理體制經(jīng)過(guò)多次清理整頓，隨著1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修訂完善和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的發(fā)布施行而得到進(jìn)一步強(qiáng)化，成為目前我國(guó)社會(huì)組織登記管理的基本體制。
一、現(xiàn)狀分析：雙重負(fù)責(zé)管理體制存在的問(wèn)題
社會(huì)組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的組織，其成立要受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。世界上許多國(guó)家都有相關(guān)法規(guī)對(duì)類似組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管。和世界上大多數(shù)國(guó)家不同，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理職能。在這種體制下，各級(jí)民政系統(tǒng)的登記管理機(jī)關(guān)在法律上是統(tǒng)一歸口對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理的政府職能部門，其相應(yīng)的職能通過(guò)相關(guān)法規(guī)的規(guī)定和各級(jí)政府授權(quán)加以明確。但是在統(tǒng)一歸口的同時(shí)，相關(guān)法規(guī)還規(guī)定，與社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位行使監(jiān)督管理職能。
這樣，在同一行政層級(jí)上，就存在兩個(gè)分別對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理部門，一個(gè)是統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)，另一個(gè)是分散的業(yè)務(wù)主管單位。盡管兩類管理部門之間無(wú)論在法律上還是實(shí)踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執(zhí)行的行政職能和所代表的部門利益無(wú)法完全一致起來(lái)。加上各業(yè)務(wù)主管單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監(jiān)管能力上存在較大差異，在執(zhí)法和政策執(zhí)行上就會(huì)出現(xiàn)不同，從而使得社會(huì)組織不僅要面對(duì)雙重的監(jiān)督管理部門，而且不同的社會(huì)組織往往因?yàn)槊鎸?duì)不同的監(jiān)督管理部門而受到不同的政策待遇。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，審批社會(huì)組織成立的登記申請(qǐng)都是事關(guān)大局的核心職能，誰(shuí)批準(zhǔn)誰(shuí)就要承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織包括政治風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的一切責(zé)任，而雙重管理本身則成為分散和規(guī)避這種責(zé)任的制度安排，無(wú)論批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都由兩個(gè)不同的監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。
雙重負(fù)責(zé)管理體制因此實(shí)際簡(jiǎn)化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制。無(wú)論登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，社會(huì)組織的發(fā)展則被置于次耍的目標(biāo)上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù)，所以對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，找到愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準(zhǔn)登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)社會(huì)組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看社會(huì)組織能否置于其有效的控制范圍內(nèi)，要看社會(huì)組織的發(fā)展會(huì)不會(huì)帶來(lái)過(guò)大的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以及社會(huì)組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的行政干預(yù)就在所難免。在實(shí)踐中，這表現(xiàn)為社會(huì)組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。
雙重負(fù)責(zé)管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家在對(duì)社會(huì)團(tuán)體歸口管理的實(shí)踐中形成的一種制度安排，它在本質(zhì)上將社會(huì)組織和政府置于相互對(duì)立的關(guān)系上，政府管理社會(huì)組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險(xiǎn)，其手段則表現(xiàn)為通過(guò)雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。在這種體制下，社會(huì)組織的登記注冊(cè)被設(shè)置了雙重門檻:在跨越合法登記注冊(cè)的門檻之前，所有的民間 組織要得到合法登記都須跨越業(yè)務(wù)主管單位的審批門檻。這樣，雙重負(fù)責(zé)管理體制通過(guò)雙重負(fù)責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度為所有的社會(huì)組織獲得合法身份設(shè)置了障礙。其結(jié)果是:由于獲得合法身份的門檻太高，越來(lái)越多的社會(huì)組織轉(zhuǎn)而采取工商注冊(cè)的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)我們的調(diào)研估計(jì)，目前沒(méi)有在雙重負(fù)責(zé)管理體制下登記注冊(cè)而開展活動(dòng)的各類社會(huì)組織的數(shù)量，大約10倍于合法登記的社會(huì)組織。大量涌現(xiàn)的社會(huì)組織紛紛繞開現(xiàn)行法規(guī)的做法，使得現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣，不僅對(duì)于各種形式的社會(huì)組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵(lì)了公民不守法的群體行為，這在法治社會(huì)是一種危害性的現(xiàn)象。同時(shí)，在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會(huì)合法性便大行其道，部門掛靠、媒體報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。
因此，在上述雙重負(fù)責(zé)管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，在總體上不利于社會(huì)組織的發(fā)展。過(guò)度強(qiáng)調(diào)登記注冊(cè)的審批把關(guān)，在限制社會(huì)組織合法化的同時(shí)，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的社會(huì)組織被拒之于合法登記的門檻之外，另一方面一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的社會(huì)組織則萬(wàn)事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對(duì)其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。
二、改革思路：由行政控制轉(zhuǎn)向分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制
社會(huì)組織在總體上是一個(gè)極為龐雜和多樣化的體系，通常而言，可從“社會(huì)影響”或“外部性”的功能作用視角把各種形式的社會(huì)組織大體劃分為公益服務(wù)類、政策倡導(dǎo)類、工商經(jīng)濟(jì)類、政治參與類、一般社會(huì)類等五大類別的社會(huì)組織。每種類別社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域不同，功能作用不同，與政府的關(guān)系也有很大差別。從政府角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是要控制、要監(jiān)管，還是要防范、要利用，都應(yīng)在區(qū)別不同的社會(huì)組織的基礎(chǔ)上來(lái)討論。而我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制則是一種典型的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，將所有的社會(huì)組織置于政府的對(duì)立面，消極地防守防范，用行政分權(quán)的體制雙重把關(guān)和嚴(yán)格限制，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的身份認(rèn)定來(lái)達(dá)到控制其行為和結(jié)果的目的。這種體制看似分責(zé)分權(quán)、簡(jiǎn)便易行，實(shí)際上不但控制成本高，控制效率很低，消極作用也非常顯著，并削弱了法治和行政監(jiān)管的權(quán)威性。
為了在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中更好地發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，在承認(rèn)并肯定社會(huì)組織的存在及其不可替代的重要作用的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制。所謂分類監(jiān)管，就是根據(jù)社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的法規(guī)和相應(yīng)的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策；所謂資源引導(dǎo)，就是通過(guò)政府采購(gòu)等方式提供公共資金，明確表達(dá)政府的意圖和目標(biāo)，用資源引導(dǎo)社會(huì)組織；所謂行為控制，就是通過(guò)評(píng)估、監(jiān)管等有效機(jī)制，密切關(guān)注社會(huì)組織所開展的各種活動(dòng)，對(duì)其行為過(guò)程及其結(jié)果加以有效控制。在這種新型體制下，一方面要繼續(xù)打擊、限制和取締那些具有反人民、反社會(huì)、反國(guó)家等反動(dòng)政治傾向及營(yíng)利性的社會(huì)組織，另一方面要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展一批能夠積極參與公共服務(wù)和公共管理的社會(huì)組織，加強(qiáng)對(duì)它們的咨詢、培育、評(píng)估和監(jiān)管，發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)公共事務(wù)中的積極作用。
要努力將社會(huì)組織的發(fā)展納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃、整體目標(biāo)和利益范圍，努力構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。所謂政府主導(dǎo)，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對(duì)象，政府主動(dòng)提供資源，政府有效引導(dǎo)方向；所謂社會(huì)參與，就是通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)，將公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達(dá)納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量；所謂資源激勵(lì)，就是通過(guò)資源供給手段，將政府支持誰(shuí)、選擇誰(shuí)、排除誰(shuí)的意向明確體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)資源的提供、激勵(lì)和監(jiān)管達(dá)到有效約束；所謂合作互補(bǔ)；就是政府主動(dòng)確立可以由社會(huì)提供的公共服務(wù)的空間，把社會(huì)組織推向前臺(tái)并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使社會(huì)組織與政府形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。
三、政策建議：完善立法、統(tǒng)一監(jiān)管、建立新型公共服務(wù)體系
（一）修改現(xiàn)行法規(guī)，將社會(huì)組織的發(fā)展和監(jiān)管建立在法治基礎(chǔ)上
盡快修改和完善社會(huì)組織相關(guān)立法是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我們面臨的首要任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)不僅在原則、體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等許多方面存在問(wèn)題，法律位階低和重要法律缺位是當(dāng)前較為突出的問(wèn)題。現(xiàn)行主要法規(guī)均停留在行政法規(guī)層面，在內(nèi)容上沒(méi)有包括境外在華社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，公益事業(yè)相關(guān)稅制和社會(huì)保障、志愿服務(wù)等方面的立法也存在空白。這些問(wèn)題亟待解決。
首先，應(yīng)當(dāng)在憲法層面明確提出公益財(cái)產(chǎn)保護(hù)的原則，并重申和確認(rèn)公民結(jié)社自由的原則。公益財(cái)產(chǎn)是社會(huì)的重要財(cái)富，隨著社會(huì)的文明進(jìn)步，其規(guī)模將越來(lái)越大，應(yīng)當(dāng)像保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)一樣，明確地將保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)寫入國(guó)家的根本大法，使保護(hù)公益財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯成為社會(huì)的責(zé)任、公民的義務(wù)。
其次，在行政法規(guī)層面，陸續(xù)出臺(tái)一批依據(jù)科學(xué)分類形成的體現(xiàn)分類監(jiān)管原則和專業(yè)性的專項(xiàng)法規(guī)，其中包括修訂完善現(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩個(gè)主要條例，頒布關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、慈善組織、公益醫(yī)療機(jī)構(gòu)、公益教育機(jī)構(gòu)等專業(yè)性強(qiáng)的社會(huì)組織的專項(xiàng)管理?xiàng)l例，逐步形成分類監(jiān)管的行政法規(guī)體系。
第三，在上述基礎(chǔ)上，通過(guò)深入調(diào)研和廣泛征求意見(jiàn)，努力研究制定我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的基本法。各種類型的社會(huì)組織在總體上要置于一個(gè)統(tǒng)一和基本的法律框架下，這樣一項(xiàng)基本法要能夠較好體現(xiàn)憲法所規(guī)定的若干重要原則并使之具體化，同時(shí)又對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展從總體上做出規(guī)范和協(xié)調(diào)，明確國(guó)家利益和國(guó)家原則，表明國(guó)家對(duì)待社會(huì)組織的基本方針和政策，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織的分類、登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、稅收減免、政府采購(gòu)等各個(gè)方面做出原則的規(guī)定，用以指導(dǎo)各項(xiàng)專門的行政法規(guī)。
（二）改革現(xiàn)行體制，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對(duì)集權(quán)的行政監(jiān)管體制
建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相對(duì)集權(quán)的行政監(jiān)管體制也是我國(guó)社會(huì)組織管理工作面臨的一大任務(wù)。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)組織管理體制在名義上統(tǒng)一歸口到民政部門下的社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)，事實(shí)上不僅相當(dāng)一部分權(quán)責(zé)分散到各級(jí)各類業(yè)務(wù)主管單位，而且由于社會(huì)組織涉及領(lǐng)域廣泛，包括外交、聯(lián)絡(luò)、公安、安全、發(fā)展與改革、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收等，各個(gè)相關(guān)部門都在行使一定的監(jiān)管職能，并且由于現(xiàn)行社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)作為民政部下屬二級(jí)局不具備與各相關(guān)部委直接協(xié)調(diào)的權(quán)能，部際協(xié)調(diào)存在問(wèn)題，使得我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展面臨多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管。不僅各個(gè)監(jiān)管部門之間彼此信息不通、協(xié)調(diào)不夠、政令不一，而且監(jiān)管力量分散，隨意性強(qiáng)，使得國(guó)家利益被許多分散的部門利益和部門政策所取代，呈現(xiàn)為一種奇特的“九龍治水、各顯神通”的局面。為改變這種局面，建議在現(xiàn)行的民政部門社會(huì)組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，籌建一個(gè)獨(dú)立于民政部門之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“民監(jiān)會(huì)”)，并建立全國(guó)性的社會(huì)組織監(jiān)管體系，改革現(xiàn)行雙重負(fù)責(zé)管理體制，將業(yè)務(wù)主管單位以及其它各相關(guān)部門行使的對(duì)于各類社會(huì)組織的監(jiān)管職能，逐步統(tǒng)一到民監(jiān)會(huì)的體制下，建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的社會(huì)組織監(jiān)管體系，一方面統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門之間圍繞社會(huì)組織監(jiān)管問(wèn)題的關(guān)系、權(quán)責(zé)和利益，另一方面統(tǒng)一信息、統(tǒng)一政令，將中國(guó)境內(nèi)的所有社會(huì)組織置于國(guó)家統(tǒng)一的行政監(jiān)管體制和相關(guān)政策的框架內(nèi)。
（三）建立新型公共服務(wù)體系，培育發(fā)展公益服務(wù)類社會(huì)組織
在完善立法和統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，政府要將相關(guān)公共政策的重點(diǎn)，放在推進(jìn)新型公共服務(wù)體系的建設(shè)上，著力支持和培育發(fā)展公益服務(wù)類社會(huì)組織。
在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的框架時(shí)，應(yīng)對(duì)其中社會(huì)組織的慕本范疇加以界定�？刹捎�“公益服務(wù)機(jī)構(gòu)”的概念，取代較為寬泛的“社會(huì)組織”、“非營(yíng)利組織”等范疇。這一概念可定義為：在環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、初級(jí)衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社區(qū)服務(wù)、慈善救助等領(lǐng)域提供各種公益服務(wù)，以及與公益服務(wù)相關(guān)的資源動(dòng)員和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等活動(dòng)的公益服務(wù)型社會(huì)組織。
（四）借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加大政府“購(gòu)買服務(wù)”力度
可在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)扶貧開發(fā)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域政府采購(gòu)公共服務(wù)的已有作法基礎(chǔ)上，成立政府采購(gòu)公共服務(wù)基金，通過(guò)公開招投標(biāo)的方式對(duì)上述相關(guān)領(lǐng)域的一系列公共服務(wù)進(jìn)行基于市場(chǎng)機(jī)制的政府采購(gòu)，也可參照英國(guó)、德國(guó)的模式，選擇比較成熟的公益服務(wù)組織進(jìn)行政府委托。為推進(jìn)政府采購(gòu)或政府委托公共服務(wù)的開展，應(yīng)借鑒國(guó)際上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，如英國(guó)的COMPACT模式，在政府和公益服務(wù)機(jī)構(gòu)之間簽訂一攬子合作協(xié)議。合作的主要機(jī)制包括：政府采購(gòu)或委托服務(wù)，專業(yè)評(píng)估和公益認(rèn)證，官學(xué)民一體化的政策審議機(jī)制，公益問(wèn)責(zé)與責(zé)任追究制度等，逐步建立健全包括購(gòu)買一委托一評(píng)估一認(rèn)證一問(wèn)責(zé)等諸環(huán)節(jié)的科學(xué)合理、公開公正、高效合理的公共服務(wù)新體制。
同時(shí)，建立健全公益減免稅制度、社會(huì)保障制度等相關(guān)法規(guī)和政策，并加大政府在培育發(fā)展和推動(dòng)組織能力建設(shè)方面的力度，在構(gòu)建新型公共服務(wù)體系的同時(shí)，加快我國(guó)公益服務(wù)類社會(huì)組織的成長(zhǎng)。在政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督方面，逐步實(shí)行包括備案、登記、認(rèn)定的三級(jí)準(zhǔn)入和分類分級(jí)監(jiān)管制度。對(duì)于組織化程度低、規(guī)模小、人員少的社區(qū)基層組織，應(yīng)實(shí)行備案制度；對(duì)于規(guī)模大、人員多、活動(dòng)廣、組織化程度高的組織，應(yīng)實(shí)行法人登記制度；對(duì)于影響大、公益性強(qiáng)的組織，則實(shí)行公益認(rèn)定制度。改善和加強(qiáng)以“年檢”為核心的信息報(bào)告制度。采取公益舉報(bào)制度，廣泛動(dòng)員公眾參與公益服務(wù)組織的監(jiān)管，并建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的公益舉報(bào)受理機(jī)制。實(shí)行公益托管制度，加強(qiáng)政府在監(jiān)管上的權(quán)威和剛性約束。
政府在培育發(fā)展公益服務(wù)類社會(huì)組織的同時(shí)，需要處理好和其它類別社會(huì)組織之間的關(guān)系。應(yīng)本著依法治理、依法監(jiān)管的法治原則，將涉及社會(huì)組織及其活動(dòng)的政治準(zhǔn)則、國(guó)家準(zhǔn)則盡可能法制化，并賦予統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)關(guān)立法、執(zhí)法方面較為獨(dú)立的權(quán)限。同時(shí)，在處理和社會(huì)組織的關(guān)系上更多借鑒國(guó)際上較為成功的合作主義的經(jīng)驗(yàn)及其原則，通過(guò)上述新型公共服務(wù)體系的構(gòu)建將社會(huì)組織整合到國(guó)家利益和社會(huì)利益集中的公共服務(wù)框架內(nèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)一定程度的政治整合，努力構(gòu)建整個(gè)社會(huì)和諧、穩(wěn)定與和解的社會(huì)組織基礎(chǔ)。
