社會組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的組織，其成立要受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門的監(jiān)管。世界上許多國家都有相關(guān)法規(guī)對類似組織及其行為加以保護(hù)、規(guī)制或監(jiān)管。和世界上大多數(shù)國家不同，我國現(xiàn)行的社會組織管理實行的是雙重負(fù)責(zé)管理體制，即由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使對社會組織的監(jiān)督管理職能。在這種體制下，各級民政系統(tǒng)的登記管理機關(guān)在法律上是統(tǒng)一歸口對社會組織進(jìn)行監(jiān)督管理的政府職能部門，其相應(yīng)的職能通過相關(guān)法規(guī)的規(guī)定和各級政府授權(quán)加以明確。但是在統(tǒng)一歸口的同時，相關(guān)法規(guī)還規(guī)定，與社會組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位行使監(jiān)督管理職能。
這樣，在同一行政層級上，就存在兩個分別對社會組織負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理部門，一個是統(tǒng)一的登記管理機關(guān)，另一個是分散的業(yè)務(wù)主管單位。盡管兩類管理部門之間無論在法律上還是實踐中都存在經(jīng)常的溝通與協(xié)調(diào)，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執(zhí)行的行政職能和所代表的部門利益無法完全一致起來。加上各業(yè)務(wù)主管單位在機構(gòu)設(shè)置、人員配備上參差不齊，彼此之間在監(jiān)管能力上存在較大差異，在執(zhí)法和政策執(zhí)行上就會出現(xiàn)不同，從而使得社會組織不僅要面對雙重的監(jiān)督管理部門，而且不同的社會組織往往因為面對不同的監(jiān)督管理部門而受到不同的政策待遇。無論登記管理機關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，審批社會組織成立的登記申請都是事關(guān)大局的核心職能，誰批準(zhǔn)誰就要承擔(dān)對社會組織包括政治風(fēng)險在內(nèi)的一切責(zé)任，而雙重管理本身則成為分散和規(guī)避這種責(zé)任的制度安排，無論批準(zhǔn)還是不批準(zhǔn)都由兩個不同的監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)。
雙重負(fù)責(zé)管理體制因此實際簡化成為一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機制。無論登記管理機關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險和規(guī)避責(zé)任，社會組織的發(fā)展則被置于次耍的目標(biāo)上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù)，所以對社會組織來說，找到愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準(zhǔn)登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)社會組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看社會組織能否置于其有效的控制范圍內(nèi)，要看社會組織的發(fā)展會不會帶來過大的政治風(fēng)險和責(zé)任，以及社會組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對社會組織的行政干預(yù)就在所難免。在實踐中，這表現(xiàn)為社會組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多社會組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任。
雙重負(fù)責(zé)管理體制是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家在對社會團(tuán)體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排，它在本質(zhì)上將社會組織和政府置于相互對立的關(guān)系上，政府管理社會組織的首要目標(biāo)是限制其發(fā)展并規(guī)避可能的政治風(fēng)險，其手段則表現(xiàn)為通過雙重審批進(jìn)行準(zhǔn)入限制。在這種體制下，社會組織的登記注冊被設(shè)置了雙重門檻:在跨越合法登記注冊的門檻之前，所有的民間 組織要得到合法登記都須跨越業(yè)務(wù)主管單位的審批門檻。這樣，雙重負(fù)責(zé)管理體制通過雙重負(fù)責(zé)、雙重把關(guān)的審批制度為所有的社會組織獲得合法身份設(shè)置了障礙。其結(jié)果是:由于獲得合法身份的門檻太高，越來越多的社會組織轉(zhuǎn)而采取工商注冊的形式，或者在其他黨政部門的支持下取得各種變相的合法形式，或者甘冒不登記注冊的風(fēng)險。根據(jù)我們的調(diào)研估計，目前沒有在雙重負(fù)責(zé)管理體制下登記注冊而開展活動的各類社會組織的數(shù)量，大約10倍于合法登記的社會組織。大量涌現(xiàn)的社會組織紛紛繞開現(xiàn)行法規(guī)的做法，使得現(xiàn)行法規(guī)的有效性大打折扣，不僅對于各種形式的社會組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵了公民不守法的群體行為，這在法治社會是一種危害性的現(xiàn)象。同時，在法律給定的合法性得不到保障的情況下，各種形式的社會合法性便大行其道，部門掛靠、媒體報道、領(lǐng)導(dǎo)出席、名人掛帥等，都成為一些組織獲得合法性支持的重要渠道。
因此，在上述雙重負(fù)責(zé)管理體制基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行法律政策環(huán)境，在總體上不利于社會組織的發(fā)展。過度強調(diào)登記注冊的審批把關(guān)，在限制社會組織合法化的同時，忽視了培育發(fā)展和監(jiān)督管理，使得一方面大量的社會組織被拒之于合法登記的門檻之外，另一方面一旦獲準(zhǔn)登記成為合法的社會組織則萬事大吉，既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對其行為的制約和監(jiān)管也極為有限。
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